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賀雪峰:農村集體經營性建設用地入市的問題

2020-11-20 17:22:05  來源: 新鄉土   作者:賀雪峰
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  ——《十四五規劃建議》學習體會之四

  近日研讀中共中央“關于制定國民經濟與社會發展第十四個五年規劃和二O三五年遠景目標的建議”,重點研讀了第七部分“優先發展農村,全面推進鄉村振興”,有一些體會,選擇九個問題進行討論。第四篇討論“農村集體經營性建設用地入市”。

  《建議》第二十七條:“健全城鄉統一的建設用地市場,積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”。

  農村集體經營性建設用地入市,起因是在《土地管理法》出臺前,全國農村都存在將農地用于建設目標,這些土地實際上也用于二三產業用途,是農村經營性建設用地。而按后來出臺的《土地管理法》,任何單位和個人進行建設,必須使用國有土地,農村經營性建設用地就是不合法的,也就變成一項歷史遺留問題。

  農村集體經營性建設用地主要來自上個世紀七十年代以后的鄉鎮企業建設占地。到上個世紀末,全國絕大多數地區鄉鎮企業關閉,之前鄉鎮企業占地很快就恢復為農地了。相對來講,東部沿海地區因為承接世界制造業轉移,而將之前的鄉鎮企業占地變成了招商引資的集體經營性建設用地,從而在集體土地上建設了大量二三產業,形成了歷史遺留問題。如何解決歷史遺留問題,是東部沿海發達地區農村一直呼吁集體經營性建設用地入市的主要原因。

  比較有趣的是,很快就有學者以為,如果集體經營性建設用地入市,建立城鄉統一的建設用地市場,就可以“顯化”農村土地價值,為農民增加收入,并且增強集體經濟實力。甚至有人設想,因為中西部農村經營性建設用地數量有限,就應當將農民宅基地算作經營性建設用地,農民退出的宅基地也可以作為集體經營性建設用地入市,在農村三項土地制度改革試點中表述為“打通三項農村土地制度改革”。如果允許農民宅基地入市,中國就可以有大概2億畝農村建設用地可以入市,即使按每畝100萬元來計算,2億畝就有200萬億元,不僅可以大幅度增加農民收入,而且可以為農民進城提供強大的資金支持。

  這當然是不可能的,因為中國當前土地城市化已近完成,根本就不需要這么多建設用地。

  更重要的是,即使城市建設需要土地,憑什么農民宅基地就可以值錢?農民都是用不便于耕種的荒地坡地建房,耕地租金每畝每年才幾百元,按5%利率水平反推耕地價值才幾千元,宅基地憑什么就可以值100萬元?或建設用地憑什么就可以值幾百萬元?

  建設用地值錢,是因為在土地上進行二、三產業建設,土地上附著了大量非農使用的增值收益,前提則是土地被城市規劃進去,成為城市建設的一部分,只有特定區域的土地才會被規劃進入建設,及才具有建設效益。沿海發達地區的農村已經成為沿海城市帶的有機組成部分,這些地區農村建設地因此具有很高的價值,也因此有著強烈的入市需求。

  而從全國來講,因為土地不可以移動,中西部具有土地資源(包括農民宅基地)的農村,即使允許農村集體土地入市,這些可以入市的集體土地上也很難進行建設,因此也就不可能無緣無故地產生出讓農民一夜暴富的財富出來。

  有人說,可以通過異地入市的辦法來讓中西部農民也獲得集體建設用地入市的收益。異地入市就是將中西部不具備區位優勢的建設用地移植到具備區位優勢的城郊地區進行入市建設,從而獲得城市巨額土地非農使用收益。問題是具有區位優勢的城郊地區憑什么會讓中西部地區建設用地來異地入市?這個異地入市就是試圖通過建設用地指標來覆蓋城郊優勢區位。問題是優勢區位是有限的,可以異地入市的建設用地指標卻是無限的,無限的指標覆蓋有限的優勢區位,具有優勢區位地區的農民當然就會無限壓低異地入市指標的價值,一直壓低到建設用地復墾為耕地的成本價為止。也就是說,真正放開異地入市,就不過是造就一批具備區位優勢的城郊土地食利者而已,而絕對不可能讓具備區位優勢農村的農民一夜暴富。

  指望通過集體建設用地入市來讓農民獲得所謂財產性收入,本質上是指望農民通過建設用地入市來吃土地非農使用的租金,也就是“土地食利”。“土地食利”是寄生的,問題是誰來出這個租金?由國家來出?由城市居民來出?無論誰來出,指望通過食利來讓八億多農民致富,都絕對是不可能的。

  當前全國各級地方政府都指望通過農村建設用地入市來籌集鄉村振興的投入資金,就更是沒有譜的事情。本質上集體土地入市所獲收益是政府土地財政的讓度,若地方政府指望通過集體土地入市來籌措鄉村振興資金,卻又依然想要有土地財政來建設城市基礎設施,這個算盤就注定會落空。

  2020年11月12日上午

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