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賀雪峰:農村宅基地不僅僅是土地資源

2020-11-03 18:46:45  來源: 新鄉土   作者:賀雪峰
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  一、

  農村宅基地意外成為最近一個時期政策部門乃至整個社會關注的焦點。宅基地成為社會關注焦點與兩個認識有關:一是據說宅基地也是農村建設用地,城市建設用地巨額價值的想象附會到農村宅基地上,就變成了農民抱著金飯碗討飯吃,就變成了如何顯化農村宅基地價值從而讓農民一夜暴富的問題。2008年國土資源部(現為自然資源部)出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法”進一步為這種想象提供了政策依據或政策通道。二是當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中。城市化不僅是人口的城市化,而且是土地的城市化,中國城市建設占用土地面積迅速擴張。城市建設占用土地面積擴張這好理解,按說大量農村人口進城了,農村人口減少了,農村建設用地尤其是農民宅基地占地會減少,事實卻是城市建設占地面積持續增加的同時,農村建設用地面積也不僅沒有減少,反而每年都有所增加。城鄉建設用地面積增加,就會造成對耕地資源的擠占,就會危及中國耕地紅線。土地是不可再生資源,既然農民都已經進城去了,農民就應當退出宅基地,宅基地就應當復墾為耕地種糧食,從而保證中國的糧食安全。

  正是基于以上兩個認識,當前全國形成了必須進行農村土地制度包括宅基地制度改革的共識,認為應當對過去形成的已經不適應當前形勢需要的宅基地制度進行改革,應當在宅基地上動腦筋想辦法,以宅基地制度改革來壯大集體經濟,增加農民收入,建設美麗鄉村,加快鄉村振興。甚至之前由國土資源部主管的農村宅基地職能也轉移農業農村部,以便于農業農村部統籌管理宅基地及農業農民事務。

  不過,在筆者看來,以上兩種關于農村宅基地的認識都是錯誤的。當前政策部門和社會大眾對農村宅基地投射了過多不切實際的想象。筆者以為,在農村宅基地上面最為重要的是不能折騰,之所以不能折騰,一是宅基地對農民和中國現代化極為重要,二是宅基地無利可圖,沒有通過折騰宅基地來顯化所謂價值的可能。

  二、

  農村宅基地就是農民在相對耕種不方便的荒地坡地旱地上修建住房的用地,這塊土地上修建的住房,既是生活用房也是生產用房,因此一般距離耕地不是太遠,有適合農業生產的住房布局,也有各種生活設施。農民住房一般都會有附屬房,用于養殖,住房四周土地上也會栽樹或種蔬菜,搞點庭院經濟。農民住房還往往有一個大院,以存放農具。因為耕地資源有限,農民一般都不會在肥沃和灌溉方便的土地上修建住房,一般都將住房修建在不方便耕種的土地上,也因此可以將宅基地看作是荒地。筆者在農村調研,很多地方農民對宅基地的認識就是一塊不便于耕種的荒地。

  農村住房不僅往往是修建在荒地上,而且中國是原住民國家,農民相對集中居住的村莊往往都有很長的歷史,最長歷史的村莊甚至有上千年,數百年歷史的村莊比比皆是。這些歷史悠久的村莊具有自身的文化習俗,形成了與村莊經濟生活農業生產相適應的社會結構和社會規范,村民世世代代在村莊居住,到目前為止,仍然有大量村民依托村莊完成農業生產和獲得生活意義。村莊仍然是外出村民的歸屬和鄉愁,是他們的落葉歸根和入土為安的圣地。

  也就是說,建立在農村宅基地上的農民住房和農民生活的村莊,是農民生活的地方,是農民進行農業生產的地方,是農民的家所在,是農民實現社會交往獲得生活意義的地方,也是外出農民的歸屬與鄉愁。

  當前中國正處在快速城市化進程中,城市化就意味著大量農民離開農村進入城市,因此,村莊也在發生變化。雖然村莊是農民祖祖輩輩生活的地方,中國農民卻沒有“鄉愁”而只有“城愁”,幾乎所有農民都希望進入城市,農民家庭開始從城市獲得二三產業收入,期待能進城安居?,F在的問題只是農民進城這條路并不好走,農民會依據自己家庭狀態采取不同的家庭進城策略。農民在農村的家和村莊是農民家庭進城的出發點,又是他們進城的基地和幾乎所有的安全感所在。因此,雖然宅基地只是一塊荒地,對于正處在快速城市化進程中的農民來說,宅基地和村莊卻十分重要。

  三、

  在快速城市化進程中,農民也在快速分化??傮w來講,農民的分化可以從兩個層面討論:第一個層面就是農民家庭內部的分化,第二個層面是農民家庭之間的分化。從農民家庭內部來看,當前中國絕大多數農戶家庭都已經形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”結構,即農民家庭中年輕子女進城務工經商,中老年父母留村務農。農民家庭內部的分工,導致之前農戶家庭只在農村有房子,現在卻可能不僅農村有房子,而且城市也要買房子或租房子。農村年輕子女進城了,中老年父母仍然住在農村,從事農業生產,因此,農村宅基地和住房對于農戶家庭很重要,住房不僅是農民的家庭,也是他們生活和生產的場所。正因為農民家庭中老年父母仍然可以依托農村住房生產和生活,農村生活成本低,農業生產有收益,“半工半耕”的農民家庭反而有更強的支持子女進城安居的能力。

  從第二個層面來看,當前中國部分農戶家庭已全家進城,不再從事農業生產甚至不在農村生活。這樣的農戶家庭數量不是很多,占到農戶總數的百分之二十左右,將來這個比例會不斷提高。不過,即使農戶全家進城了,他們一般也會保留農村宅基地,以防止萬一進城失敗時有回到農村的退路。又正是返鄉退路讓進城農民具有比較強的進取甚至冒險精神,他們會說,萬一失敗,大不了回去種田。

  當前中國仍然有大約六億農民留守村莊,對于留守村莊的農民來講,宅基地和住房自然是他們的家,是生產生活必需品,他們正是住在自己家中,與土地結合起來,獲得了勞動收益,實現了人生價值。在當前農業機械化條件下面,甚至老年人也可以進行農業生產,獲取農業收入,并因為勞動而產生仍然有用的意義感。房前屋后的庭院經濟,農村自給自足的低生活成本,村莊熟人社會的社會支持, 以及與大自然親近的寧靜自由生活,不僅對于留守老年人十分重要,而且吸引那些進城農民在年老時返鄉居住生活??梢哉f,只要農民與土地結合起來,他們就容易獲得低成本高質量的生活保障,他們就可以減少對國家養老的壓力,甚至可以成為應對老齡化壓力的重要手段。

  進城農民當然希望可以在城市安居,不過,進城農民能否在城市體面安居,不僅取決于農民是否勤勞,而且還取決于他們的運氣。進城農民足夠勤勞且運氣不錯時,進城農民在城市體面安居下來,成為了脫離農村的城市人。同時,總有一部分進城農民是運氣不夠好,他們難以在城市體面生活,他們就不得不返回農村,尤其當他們年老仍然無法在城市體面生活時,返鄉就是最好的選擇。這也是為什么進城農民一般都會保留農村宅基地的原因。

  這個意義上講,農村宅基地、住房和村莊不僅僅是農民的家,是農民生產與生活的場所,而且是農民的基本保障和進城失敗的退路,是他們安全感所在?;颈U虾妥詈笸寺范际堑拙€,都是為防萬一的,因此也都是冗量,是保險,是不能市場化的也是不應效率優先的。這個基本保障和最后退路也是國家不允許農民失去的。正是農民有了退路,中國絕大多數人都有了基本保障,農村也才能成為中國現代化的穩定器與蓄水池,中國現代化才能有出路。

  四、

  中國的城市化絕對不可能是農民進城即一去不復返的一次性城市化,而是農民在城鄉之間不斷往返,農民家庭青壯年勞動力首先進城,然后再逐步全家進城,進城失敗的農民隨時可能返鄉,返鄉之后再策劃新一輪進城的過程。農民家庭進城并不斬斷與農村的聯系。有時候正是農民家庭缺少城市農業機會的父母留村務農,為農戶家庭的年輕子女提供了更加強大的進城能力。進城農民也可能在年老時返鄉養老。這樣的城鄉往返,可能會持續數十年時間,這并非中國城市化的缺點,而勿寧說這是中國城市化的巨大優勢。

  從更加根本的方面來看,中國缺少無處不在的抽象信仰,因此,村莊和家鄉對中國人十分重要。進城農民在城市安居了,他們的心理歸屬和精神家園很長時間還會與村莊和家鄉有關。保留他們在農村的宅基地和家,有助于進城農民慢慢適應中國的城市化與現代化,不僅讓農民進城失敗時可以返鄉,也不僅在出現嚴重經濟周期或其他重大事變時農民保留退路,而且讓農民具有家鄉的心理歸屬,落葉歸根和入土為安的心理期待。離開家鄉進城的農民即使在經濟上適應了城市生活,他們在心理上、文化上、精神上的城市化也還需要相當長一個過程,他們還要有鄉愁,家鄉還是他們的宗教,也是他們的精神家園,必須對農民對整個中國人民有耐心,畢竟中華民族幾千年來都是農耕文明,生活在繁榮但疏離的城市,容易產生文化上、心理上和精神上的不適應。這個意義上講,在較長時期保留進城農民的宅基地,保留村莊,不僅具有合理性而且具有重要性。

  五、

  回頭我們再來討論前面關于農村宅基地的兩種認識存在的問題。

  第一種關于宅基地是真金白銀,只要允許宅基地進入市場,宅基地就可以顯化出巨額價值的認識,顯然是想當然了。包括宅基地在內的土地具有一個顯著特性,就是不可移動。在全國絕大多數地區,宅基地就是一塊荒地,將宅基地復墾種糧食,宅基地變成了耕地,這塊耕地每年租金也就500元/畝,這顯然沒有多少真金白銀的含金量。宅基地在兩種情況下面具有很高的價值,一種情況是宅基地位于已經城市化或工業化的區域,村莊是城中村或城郊村區,或位于沿海城市經濟帶內,農村宅基地可以享受到城市二三產業發展附著在土地上的超級地租,從而可以交易獲利。另外一種情況就是國家為保護耕地,每年下達給地方政府偏緊的城市建設用地指標,允許地方政府通過增減掛鉤來獲得新增城市建設用地指標,且前提是限制農村宅基地復墾從而保證復墾宅基地形成增減掛鉤指標不至于超過地方政府需求。但這里并不存在所謂市場,而只是計劃調控,也就沒有創造出宅基地的價值,而不過是通過土地再分配價值而已。

  中國絕大多數宅基地都集中在并無區位優勢的中西部農村,越來越多農民進城,他們在城市安居后就會自動退出農村宅基地,農村宅基地因此出現了過剩。農村宅基地自然也就不可能一進入市場就價值百倍,“顯化”出真金白銀來。反過來倒是,急于讓農民騰退出宅基地,農民失去了農村這個基本保障和最后退路,就會破壞農村這一中國現代化的穩定器。

  第二種關于保護耕地、節約土地資源的認識,這種認識認為,農民進城了,卻沒有退出宅基地,造成了土地資源的浪費。這種認識存在的問題有四個:第一,農民雖然進城了,但大多數農民家庭中仍然有人留守農村,他們仍然要在農村生活甚至要從事農業生產,所以他們仍然要住在農村家中,他們就不可能退出農村宅基地;第二,進城農民即使在城市買房了,他們也可能難以在城市體面安居,而寧愿保留農村退路;第三,進城農民年齡大了,他們往往愿意返鄉與土地結合起來,享受田園生活的寧靜;第四,在當前中國發展階段仍然有各種可能的意外發生,比如復雜的國際關系、可能的經濟周期等等,保留農民宅基地就是保留農民的退路,萬一發生危機,農民返回農村,就可以保證中國具有應對危機的能力。居安思危,尤其對處于中等收入階段的中國當下具有極為重要的意義。

  而從土地資源上講,保護耕地、節約土地當然是中國國策。問題是,保護耕地節約土地并不必然要求將對農民仍然重要構成農民基本保障和最后退路的宅基地復墾為耕地。農民宅基地本來就是土地,復墾不復墾,農民宅基地都作為國土存在那里,一厘不多也一厘不少。從耕地上看,保護耕地是戰略,而非策略。當前中國耕地存在普遍的季節性拋荒甚至全年拋荒,退耕還林、退耕還湖、退耕還草這幾年也正大規模推進,充分說明中國當前并不缺少耕地,更不缺少種糧食的土地。保護耕地是戰略性的,隨著中國城市化的完成,八億農民的大多數已經在城市體面安居,農村宅基地就不再構成農民的基本保障和最后退路,那個時候再將農村宅基地復墾為耕地也為時不晚。

  六、

  農村宅基地本來只是一塊荒地,中國農業發展尤其是糧食增產主要靠機械化和農業新技術,農業生產力的高度發展使得中國目前的耕地上完全可以生產出足夠多糧食來養活中國。藏糧于地,藏糧于技,因為糧倉都已裝滿糧食了,幾年不吃的糧食就成為陳化糧就不能再吃了。在當前存在普遍耕地拋荒,正在推進退耕還林、還草、還湖的背景下面,興起一股妖風,要將農民宅基地復墾為耕地,否則就是浪費土地資源的奇怪的風潮,以致于拆農民房子讓農民無家可歸(山東、蘇北),以致于要花費幾百萬元來復墾形成一畝耕地,而幾百萬元完全可以在沙漠上修建出高產農田來。當前借保護土地來拆農民房子騰退農民宅基地,以將農民宅基地復墾為耕地的各種認識都是錯誤的。在未來相當長一個時期,宅基地對農民仍然極為重要,對中國現代化保留回旋余地仍然極為重要,即使少數地方農民進城了,宅基地空在那里沒有復墾,這塊宅基地也仍然一厘不少地作為土地存在在那里,這是一種資源冗量,為中國現代化提供緩沖與余地。當前借保護土地來進行的各種宅基地制度改革,及在宅基地上進行的各種折騰,應當消停了。

  2020年8月13日下午

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